Modulistica unificata standard

Moduli unici digitali: la burocrazia ai tempi del bit
Il corpo umano è fatto di cellule, l’informatica opera attraverso i bit, la matematica con i numeri, il linguaggio usa le parole, e la burocrazia invece? Su cosa si regge l’incubo di ogni cittadino tartassato? Qual è l’arma definitiva nelle mani del potere? Ma è il modulo, ovviamente. E più sono numerosi i centri di potere, più avremo moduli da compilare.
Prendiamo i Comuni, ad esempio. Oltre ottomila enti, ciascuno dei quali ha sempre imposto l’utilizzo di moduli diversi per fare le stesse cose, a cui si aggiungono le tante discriminazioni e opacità che si annidano nell’ambiente cartaceo.
E’ vero che siamo tutti sottoposti alla legge, ma alla fine è con il modulo e con le procedure che il cittadino si deve rapportare. E allora, da ogni parte si invocano semplificazioni. Sostenuta dall’opinione pubblica e ripetuta dalle imprese come un mantra ossessivo, la lotta agli adempimenti spesso inutili si è infranta sugli scogli delle tante lobby e categorie professionali, che invece di burocrazia vivono.

Una rivoluzione con un gioco di prestigio
Nel 2014, assistiamo ad una piccola rivoluzione dalle grandi potenzialità. Entra in scena la modulistica unificata standard, che si prefigge di realizzare moduli unici a livello nazionale al posto di quelli comunali. Se dobbiamo aprire un’attività commerciale, non avremo più un modulo diverso da un Comune all’altro, ma un unico modulo uguale per tutti. Altro obiettivo l’eliminazione del cartaceo, passando ad una compilazione solo in digitale attraverso piattaforme.
Il primo, dirompente effetto del modulo unico informatico ha un che di strabiliante: fare tabula rasa del sottobosco di regolette, adempimenti, specifiche e distinguo fioriti all’ombra dei campanili e diversi da un borgo all’altro. Ma come si è potuto raggiungere questo obiettivo soltanto cambiando la modulistica? Se i regolamenti locali hanno stabilito determinati adempimenti, come è stato possibile eliminarli con un modulo? È bastato un gioco di prestigio: rendere obbligatori i moduli unificati. La possibilità di “personalizzare” vale solo nel caso siano le normative regionali a richiederlo, e non i regolamenti comunali. Diversamente, torneremmo alla frammentazione campanilistica che l’introduzione del modello unico ha voluto superare.

Ma il diavolo si nasconde nei dettagli…
Questo però in linea teorica, sappiamo infatti che il diavolo si nasconde nei dettagli, e sono molti gli adempimenti previsti nella regolamentazione locale che possono continuare a convivere con un modulo unificato. Altre gravi criticità sono emerse nella lunga e tormentata fase di attuazione sul territorio, anche se il recepimento è ormai pressoché ultimato. Ma l’unificazione dei moduli e delle sottese procedure comporta conseguenze troppo esplosive perché il nostro apparato amministrativo non tenti una reazione. Qualcuno sta infatti ampliando le personalizzazioni anche oltre il dettato delle norme regionali, riportando sulle piattaforme on-line le particolarità dei singoli regimi comunali, che erano presenti nei vecchi moduli cartacei. Del resto, con l’informatica si può fare tutto, o quasi.

E se i moduli non servissero più?…
Proprio quando sembra che il lavoro sulla modulistica unificata stia finalmente imboccando la strada giusta, ci rendiamo conto che forse dei moduli potremmo fare anche a meno. In un sistema in grado di gestire i processi in modo completamente automatizzato ed integrato, i moduli diventano improvvisamente involucri pesanti ed inutili, e a circolare dovrebbero essere solo le informazioni, i dati da e per l’utenza, che le P.A. dovrebbero elaborare, gestire e condividere tra loro e con i privati in un sistema aperto. Ma soprattutto, facendo a meno della posta certificata o della firma digitale sui documenti, sistemi antiquati che sanno ancora troppo di cartaceo perché si possa parlare di vera digitalizzazione.

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Approfondimenti:

Il recepimento dei moduli unici: gli ostacoli della mancata informatizzazione
Nel lungo e tortuoso viaggio verso il recepimento della modulistica dallo Stato agli enti locali, le Regioni costituiscono una sosta obbligata. E qui, il sogno di fare impresa ovunque allo stesso modo ha incontrato un primo limite nell’impatto con le varie leggi regionali di settore e le eventuali specificità in esse contenute. Ma le sfide che attendono il modulo unico prima di arrivare sullo schermo di un pc domestico sono ben altre: innanzitutto scrollarsi di dosso le sembianze della vecchia modulistica analogica. I modelli unici sono rimasti documenti in formato .doc e .pdf, del tutto identici ad una scansione dell’equivalente cartaceo. I vecchi moduli comunali, diversi da un territorio all’altro, avevano però il pregio della sintesi. Tutto si risolveva in massimo 7-8 pagine compresa l’anagrafica e la privacy. Ora, invece, va da sé che il modulo unico, per dirsi effettivamente tale, deve comprendere tutte le casistiche, e i modelli nella versione base, cioè senza considerare elaborati grafici e asseverazioni, gravitano già attorno alle 30 pagine. Per questo si è subito gridato allo scandalo, paventando il pericolo di una “semplificazione complicata”.

Dalla carta al digitale: l’ingegnerizzazione dei moduli
Creando un modulo unificato del tutto uguale ad un documento cartaceo, anche se in formato digitale, il Legislatore è caduto in trappola. Per evitare le conseguenze nefaste di una semplificazione al contrario, la soluzione pensata dalla legge di conversione del D.L. n. 90/2014 prevedeva l’obbligo, per le amministrazioni, di dotarsi di piattaforme di front-end attraverso le quali l’utente, seguendo una procedura guidata, avrebbe generato moduli “dinamici”, contenenti cioè solo i dati pertinenti alla pratica da presentare e quindi molto ridotti come dimensioni (ad esempio, se occorre presentare una scia di apertura attività, i campi relativi alla chiusura o al trasferimento di sede non devono comparire).
Purtroppo, questo correttivo è stato abrogato nientemeno che dal D. Lgs. n. 179 del 2016, una delle tante riforme del CAD, ma non è stato adeguatamente rimpiazzato. Un flebile richiamo di stile alle esigenze dell’informatizzazione, si può cogliere nelle istruzioni allegate alla modulistica unificata, secondo cui “a differenza del modulo tradizionale cartaceo, la modulistica implementata su sistema informativo consente a cittadini e imprese di selezionare solo le opzioni di proprio interesse e, quindi, offre un percorso telematico guidato personalizzato”. Lo scadenzario fissato per l’adeguamento, definito al 30 giugno 2017 per i modelli licenziati il 4 maggio e al 30 settembre per quelli approvati il 6 luglio, ci dimostra quanto l’aspetto dell’informatizzazione dei modelli sia stato affrontato con imbarazzante superficialità, sull’onda dell’”ansia da rendicontazione”.

Gli XML schema (XSD)
Per correre ai ripari, la Conferenza unificata ha istituito un gruppo di lavoro tecnico coordinato da Agid, denominato “XML Schema”, per “formalizzare” i moduli mediante il ricorso allo standard XSD mantenuto dal XML Schema Working Group del W3C.
Il termine “formalizzazione” va inteso come trasformazione strutturale dei contenuti della modulistica in un linguaggio accettabile per i sistemi informatici. Si tratta di un’operazione alquanto complessa, che molto spesso viene sottovalutata nei contesti burocratici intrisi di cultura amministrativa, ma dalla cui efficacia e qualità tecnica dipendono le effettive funzionalità delle piattaforme di front-end e dei sistemi gestionali che dialogano (o dovrebbero dialogare) con esse. E’ dunque di fondamentale importanza che questo lavoro si sviluppi nei tempi necessari e nei modi più accurati, senza trascurare verifiche e fasi di test, e soprattutto, coinvolgendo in modo trasversale tutte le professionalità e i livelli istituzionali a vario titolo coinvolti, utenza compresa. Insomma, trasformare un modulo “cartaceo” redatto in formato .doc o .pdf in un flusso di informazioni leggibile da parte di un sistema informatico, non è un’operazione banale e dagli esiti scontati. Perché questo dialogo tra sistemi avvenga correttamente, occorre che i dati siano veicolati con un linguaggio standard, l’XML (eXtensible Markup Language) per l’appunto, utilizzato come metalinguaggio “marcatore”.
Quanto alla struttura degli XML schema, notiamo che, semplificando molto, i dati sono stati organizzati in modo gerarchico, puntando ad una loro implementazione progressiva. Quindi un’amministrazione, per utilizzare le specifiche XSD sui singoli XML, deve integrarle all’interno delle proprie piattaforme creando le strutture di dialogo tra sistemi (frontoffice/protocollo/gestionale) attraverso idonei strumenti (ad esempio programmi di webservice).